[전남광주 통합①]320만 슈퍼 지자체…새로운 100년 기대와 과제

[광주=뉴시스] 송창헌 기자 = 천년 한 뿌리인 광주와 전남이 대도시 팽창과 군사정권의 분할 통치로 1986년 분리된 지 40년 만에 한 지붕 아래 재결합하며 남부권 거점 메가시티를 향한 새로운 100년 대장정을 시작한다.

7월에 공식 출범하는 '전남광주통합특별시(약칭 광주특별시)'는 수도권 일극체제에 맞설 강력한 대항마이자, 지방 분권의 판도를 바꿀 '퍼스트 펭귄'으로서 역사적 시험대에 오를 것으로 보인다.

주도권 다툼과 지속가능한 재정 지원, 권역별 소외론과 도시 쏠림, 공공조직 통폐합과 인사 갈등, 학군 조정과 교육 행정 일원화, 통합형 인재 육성 사다리 등 난제도 적잖아 연착륙까지는 상당 기간 진통이 불가피할 전망이다. 통합의 길 위에서 기대와 우려, 과제와 전문가 조언 등을 세 차례에 걸쳐 싣는다. [편집자주]

◇40년 만에 '한 몸'…남부권 거점 100년의 서막

광주·전남, 전남·광주는 지난 3월 국회를 통과한 '전남광주 통합특별시 설치 특별법'을 법적 근거로 7월 1일 통합도시로 역사적인 첫발을 내딛을 예정이다. 1948년 대한민국 정부 수립 이후 광역자치단체 간 통합은 이번이 처음이다.

이번 통합으로 전남광주는 인구 320만 명, 지역내총생산(GRDP) 150조 원, 연간 예산 25조 원의 거대 지방정부로 거듭나게 된다. 서울, 경기와 함께 '빅3 슈퍼 지자체'로 위상이 격상할 전망이다.

특별법은 기존 광주시와 전남도를 폐지하는 대신 서울특별시에 준하는 법 인격을 신설하고, 자치입법권과 394개의 파격적인 특례를 부여했다. 행정 효율성과 지역 균형발전을 위해 청사는 광주, 무안, 전남 동부권 등 3곳에 기능별로 나눠 운영하는 '분산형 청사 시스템'을 도입할 예정이다.

광역의회도 재적 의원 91명의 거대 특별시의회로 재탄생하고, 27개 시·구·군 기초의회 역시 320명 규모로 재편돼 초광역 자치권 보장의 기틀을 맞이하게 됐다.

통합준비단 관계자는 4일 "이번 통합은 AI·에너지신산업 벨트와 초광역 교통망을 무기로 낙후와 소멸 위기를 딛고 앞으로 100년간 남부권 성장거점으로 도약하는 출발선이 될 것"이라고 말했다.

◇'20조 마중물' 어디에, 어떻게…지속성 담보하려면

통합의 핵심 동력은 정부가 약속한 '매년 5조 원, 4년 간 총 20조 원' 규모의 재정 인센티브다. 그러나 이 막대한 자금이 단기성과를 위한 선심성 예산이나 시·군별 나눠먹기식 쪼개기 예산으로 낭비될 경우 자생력 확보는 사실상 불가능해진다. 4년 후 정부 지원이 종료됐을 때를 대비한 자립형 재정구조 설계가 시급한 이유다.

이를 위해 권역 간 균형과 전략산업, 정주여건 등 예산 목적에 따른 3대 독립계정을 신설하고, 이를 조례로 명문화해 막대한 통합자금이 지자체장의 쌈짓돈(선심성 예산)으로 전락하는 것을 막아야 한다는 지적이 많다.

아울러 막대한 지원금 유입을 이유로 정부가 기존 지방교부세를 삭감하는 소위 '제로섬 부작용'을 막아야 하고, 이를 위해 지방교부세법 개정을 통한 통합특교세 별도 계정 확보 등 실질적인 재정 주권 확립이 필수과제로 떠오르고 있다.

광역의원과 기초단체장 등 풀뿌리 자치 7선(選)을 지낸 최형식 전 담양군수는 "20조를 도로 넓히고 청사 고치는데 쓰는 순간, 특별시의 미래는 끝난다"며 "단기 성과보다 20년 앞을 내다보고 미래 먹거리에 올인해야 한다"고 말했다. "자치입법권과 과세권을 확보해 연방제 수준의 분권형 강소국 모델로 가야 한다"고도 제언했다.

◇초광역 교통망, 메가 경제벨트, K-문화·관광 어떻게

초광역 생태계의 성공 여부는 단일생활권 구축과 산업 시너지에 달렸다고 해도 과언이 아니다.

특히, 교통 분야의 경우 광주~나주~목포~순천을 잇는 광역철도망을 제때 구축하고, 버스와 철도를 연계한 통합 환승요금제, 월정액 남도 교통패스를 도입해 광역 간 이동 비용 격차를 해소하는 것이 당면과제다. 또 광주도시철도와 전남 광역철도 연계는 '30분 대 생활권'을 가능케 할 핵심 열쇠로 꼽힌다.

산업 측면에선 광주의 첨단 AI·모빌리티 인프라와 전남의 청정 에너지·우주 항공·해양 바이오 밸류체인을 묶는 남해안 첨단 융복합 벨트에 대한 기대감이 크다.

아울러 광주 비엔날레의 미디어아트와 전남의 청정 섬·해양 자원을 연계한 체류형 메가 관광 플랫폼을 구축해 '마냥 스쳐가는 관광'이 아닌 '머물며 쉬는 글로벌 브랜드'로의 도약도 장밋빛 청사진 중 하나다. 무안국제공항 무비자 연계와 KTX 직결 효과도 통합시대에 대한 기대감을 키우고 있다.

중앙대 마강래 교수는 "통합의 핵심은 청년이 유입될 수 있는 혁신 네트워킹과 광역교통망을 갖춘 초광역 경제권 구축"이라며 "외형 확장에 머무르지 말고 지역만의 구체적 콘텐츠로 신산업 생태계를 조성해 청년들이 선호하는 양질의 일자리를 창출하는데 모든 역량을 집중해야 한다"고 강조했다.

◇ '판도라 상자' 산넘어 산…풀어야 할 과제는

장밋빛 청사진 뒤에는 해묵은 난제들이 가득하다.

광주 중심으로 자본과 인프라가 쏠릴 경우 농어촌이 고사하는 '빨대효과', 소멸의 역설이 가장 우려스러운 부분이다. 전남 농어촌·도서지역의 소외감 해소는 통합시 최대 숙제 중 하나다. 농어촌 특화전략을 세우고 통합에 따른 재정적 이득을 낙후지역에 우선 배분되는 장치가 필요하다는 지적이다.

특별시가 출범하면 기존 광주시는 5개 자치구로 분할돼 대도시로서의 구심점과 중추 거점 기능이 약화될 우려가 있고 광주시장을 따로 뽑지 않게 되면서 광주시 자체의 독립적 비전도 모호해질 수 있어 이에 대한 대책 마련도 필요한 상황이다.

주청사를 비롯해 군공항, SRF(고형폐기물연료), 공공기관 2차 이전, 초일류 첨단기업 유치 문제 등을 둘러싼 권역 간 주도권 갈등이나 님비(혐오 시설 기피) 현상, 공공조직 통폐합 마찰도 발등의 불이다.

이와 관련해 일각에선 "100년 대계에 대한 정확한 비전과 체질 개선 없이 외형 확장에만 신경쓸 경우 큰 낭패를 볼 수 있다"며 "통합과 포용의 리더십, 결단력있는 카리스마와 함께 지역 간 이해관계를 조율할 강력한 갈등관리 시스템이 선행돼야 한다"는 의견도 나온다.

아울러 통합특별시의 성공적 연착륙을 위해선 단순한 구역합병을 넘어 수도권에 대응하는 '강소국' 개념의 초광역 단일 로드맵을 세워야 한다는 의견도 적잖다.

광주의 AI·모빌리티, 전남의 신재생·우주항공을 묶는 초광역 경제권을 구축하되, 천편일률적 트렌드나 중앙 의존증에서 벗어나 고유의 잠재력과 '지방 헌법'인 조례를 바탕으로 '광주전남다움'으로 차별화해야 한다는 주장이다.

정치적 진영 논리와 선행 시스템 부재, 교부세 등 재정 갈등, 여기에 규제와 인허가 혼선에 따른 난개발도 우려스런 부분들로, 경계와 해법이 필요한 사안들이다. 한계를 드러낸 주민참여예산제도의 대대적인 정비도 시급하다.

민형배 통합특별시장 당선인은 "통합은 권력을 모으는게 아니라 27개 시·군·구로 분산해 시민주권을 실현하는 것으로 AI 기반 행정으로 위험을 미리 예측하고, 교부세 체계를 개편해 재정 분권의 모범을 만들겠다"고 말했다.  

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