종묘·세운4구역에 숨은 전선…20년 넘은 도시정비 철학 충돌

[서울=뉴시스] 박대로 기자 = 종묘 인근 세운4구역 재개발을 둘러싸고 중앙 정부와 서울시 간 충돌이 이어지는 가운데 그 바탕에는 도시 정비 방법을 둘러싼 보혁(보수와 개혁) 갈등이 깔려 있다는 해석이 나온다.

서울시는 세운4구역을 비롯한 세운상가 인근 지역을 재개발해 고층 건물을 세우고 그 대가로 기부 채납을 받아 부지 가운데에 남북 방향으로 긴 녹지 축을 조성할 방침이다.

반면 국무총리실과 문화체육관광부, 국가유산청은 해당 고층 건물들이 종묘 경관을 해치고 이에 따라 종묘가 유네스코 세계문화유산 자격을 잃을 수 있다고 경고하고 있다.

이 같은 갈등은 비단 종묘와 세운상가 일대에서만 벌어지는 것이 아니다. 서울 시내 곳곳에서는 저층 주거지와 노후 아파트를 재개발·재건축해 고층 아파트 단지로 만드는 사업이 급속도로 추진되고 있다. 용적률을 높여 더 높게 건물을 짓게 해주는 대신 공공 기여로 공원을 조성하거나 복지 시설을 확보하는 방식은 이미 정착 단계에 접어들었다.

이 때문에 일각에서는 이번 종묘·세운4구역 문제가 재개발·재건축 등 도시 정비를 둘러싼 진보·보수 진영 간 철학 차이에서 비롯됐다는 해석이 제기된다. 내년 서울시장 선거를 앞두고 양 진영이 정비 사업 철학을 놓고 일찌감치 진검 승부를 벌이고 있다는 것이다.

도시 정비 철학을 둘러싼 진영 간 대결은 20년째 이어지고 있다.

2002년 서울시장에 당선된 이명박 시장은 뉴타운 사업을 시작했다. 뉴타운 사업은 강북의 기성 시가지와 강남의 신시가지 간 격차를 해소하고 기존 재개발 방식 문제점을 해소하겠다는 취지에서 도입됐다.

뉴타운 사업 이전 재개발은 주로 열악한 달동네에서 추진됐다. 소규모 택지 개발에서 비롯되는 문제, 학교나 공원 등 기반 시설을 확충하지 못하는 난개발 등 문제 등이 산재했다. 당시 이명박 시장은 이런 문제를 개선하고자 뉴타운이라는 이름으로 광역 개발을 시도했다.

뉴타운 사업은 이명박 시장 당선에 기여했다. 김영단·최근희·임성은(서울시립대)은 '서울시 뉴타운 정책 변동의 유형학적 특성 분석: 서울시장(정책리더)을 중심으로' 논문에서 "선거 당시 이명박 시장은 서울의 불균형 시정이라는 공약을 내세워 정치적 지지를 이끌어냈고 이를 기반으로 서울시장에 당선됐다"며 "뉴타운의 정치적 상징성은 강북지역의 주민들에게 강남지역과 같이 될 수 있다는 기대와 환상을 일으키기에 충분했다"고 분석했다.

뉴타운 사업은 정부가 주도하는 하향식이었다. 뉴타운에 대한 장밋빛 전망과 이명박 시장의 거듭된 정치적 성공에 힘입어 이 시장 임기가 끝나는 시점에는 뉴타운 지정 구역이 25개소에 달했다.

잘 추진되는 듯 했던 뉴타운 사업은 2004년 제17대 총선, 지방 선거, 대선 등 정치 이벤트 등을 앞두고 무리하게 추진됐다는 비판에 직면했다. 곽명신(고려대)은 '주택재개발 제도의 변화와 연속성 : 서울시를 중심으로' 논문에서 "초기 많은 사람의 관심을 가졌던 뉴타운 사업은 광역적 개발에 따른 전면 철거 방식과 이에 따른 주택 멸실, 원주민들의 낮은 재정착률, 지역 공동체 붕괴, 높은 입주 분담금 등의 문제를 낳았고 뉴타운 사업에 대한 관심이 줄어들게 됐다"고 바라봤다.

뉴타운 추진 과정에서 주택 가격 상승, 전월세난, 서민 주거 불안, 주민 갈등 초래 등 문제가 나타났다. 2008년 리먼브러더스발 세계 금융 위기에 따라 부동산 경기가 침체하면서 뉴타운·정비사업 분담금이 상승하고 이해 당사자 간 갈등이 표출됐으며 사업이 지연됐다.

문재인 정부에서 국토교통부 장관과 LH 사장을 지내고 박원순 서울시장 시절 서울시 SH공사 사장을 역임한 변창흠은 '뉴타운사업의 정책실패 악순환 구조 분석' 논문에서 "뉴타운 사업이 신속하게 추진되면 더 많은 저렴 주택이 멸실돼 더 많은 세입자들이 기존 거처에서 떠나야 하고 그 결과 주변 지역의 주택 가격이나 전세 가격이 상승하는 악순환이 반복될 수 있다"고 비판했다.

뉴타운 사업에 대한 비판은 외부뿐만 아니라 서울시 내부에서도 제기됐다. 이명박 서울시장 취임 당시 서울시 주택국장을 맡고 있던 배경동은 오세훈 시장에 의해 SH공사 뉴타운사업본부장으로 발탁돼 근무하던 2007년 박사 학위 논문에서 '뉴타운 사업이 정치적 의도를 갖고 급작스럽게 진행된 나머지 전문 관료에 의해 수립된 기존 도시 계획의 왜곡을 불러와 도시 난개발을 야기했다'는 취지로 비판하기도 했다.

이 때문에 2006년 취임한 오세훈 서울시장은 뉴타운 추가 지정 대신 기존 뉴타운을 관리하는 데 주력했다. 또 뉴타운사업본부를 균형발전본부로 개편한 데 이어 주택 재개발이나 재건축, 뉴타운 등 주거 정비 기능을 통합·추진하기 위해 뉴타운사업부문을 주택국에 통합했다. 이는 뉴타운 사업을 더 확대하지 않고 현상 유지를 하겠다는 의지가 드러난 대목이었다.

심승우(고려대)는 '주택재개발 정책에서 서울시 행정당국의 메타거버넌스 전략- 뉴타운사업과 뉴타운 출구전략을 중심으로' 논문에서 "오세훈 서울시장 취임 당시 여론은 뉴타운 사업에 대해 호의적이지 않았다"며 "이 때문에 오세훈 시장도 시정 운영 4개년 계획을 발표하며 뉴타운 사업 지구를 추가로 지정하겠다는 취임 전의 입장과 달리 기존에 지정된 뉴타운 지구에 대한 관리에 집중하겠다는 입장으로 선회할 수밖에 없었다"고 했다.

2011년 박원순 시장이 보궐선거로 당선되면서 뉴타운 정책은 폐기 수순을 밟았다. 박 시장은 "뉴타운 사업은 주민들의 충분한 의사와 동의 없이 형식적으로 도장을 찍으면서 시작된 것"이라며 "뉴타운이 수년간 열병처럼 사회를 헤집어 놓으면서 주민 갈등과 삶의 불안정, 공동체 파괴를 불러왔다"고 비판했다.

뉴타운 사업에 대한 비판은 보궐선거 전부터 진보 성향 시민단체와 학계 등에서 제기되고 있었고 박원순 시장은 이 비판을 정치적으로 수용했다는 평가를 받았다.

이후 박원순 시장은 2012년 1월 '뉴타운·재개발 수습 방안'을 발표하며 전면 철거 개발 방식 뉴타운·재개발 사업에서 벗어나 '공동체 마을 만들기' 중심 도시재생 방식으로 주거 정비 방식을 전환하겠다고 선언했다.

이에 따라 서울시는 뉴타운 사업 해당 구역 주민들에게 사업의 진로를 묻고 의견 수렴 결과에 따라 뉴타운 해제 여부를 정했다. 시는 사업이 진행되지 않은 정비(예정)구역 683개소를 대상으로 실태 조사를 실시하고 주민 의사에 따라 사업 추진과 해제 여부를 정했다. 2018년까지 서울 시내 393개 정비 사업지가 정비 구역에서 해제됐다.

뉴타운 해제 후 추진된 도시재생 사업은 기존 대규모 철거 중심 재개발을 거부하고 부분 개량함으로써 도시 구조나 기능의 변형을 최소화하고 거주민에 안정감을 주는 게 목적이었다.

뉴타운의 부작용을 해소할 수 있을 것이라는 기대를 받았던 도시재생 사업 역시 여러 한계를 드러냈다. 철거와 세입자 이주 없이 주거 환경을 개선한다는 이상적인 접근이었지만 현실성이 떨어진다는 혹평이 나왔다.

박태순(고려대)은 '뉴타운과 도시재생 비교 분석을 통한 대안 연구-창신·숭인 도시재생 선도지역을 중심으로' 논문에서 "주민들은 주택 개량 외에 도로와 같은 기반 시설 확장이나 주차장 공급 같은 현실적인 문제 해결을 요구하지만 막대한 비용이 소요돼 (도시)재생 사업 과정에서는 공급할 수 없어 보인다"며 "재개발 대안으로 추진한 도시재생 사업의 주거 환경 개선에 대한 주민들의 체감 효과는 미미해 보인다"고 분석했다.

박태순은 이어 "뉴타운이 해제된 지역에 도시재생 사업을 추진함으로써 강남과 강북의 격차가 더 커진 것은 아닌지 되돌아 볼 필요가 있다"며 "보존식 도시재생으로 도심 내 신규 주택 공급 부족으로 집값이 상승했고 인근 재개발 사업 지역과 주거 격차가 커지는 등 부작용이 더 심화됐다고 주장하는 의견도 있다"고 짚었다.

도시재생 사업이 신규 주택 공급을 차단했다는 비판 역시 제기되고 있다. 2015년부터 2019년까지 서울 시내에서 신규 지정된 재개발 구역은 없었다. 박원순 시장 시기에 주택 공급 규제 일변도 정책이 이어지면서 수급 불균형이 나타났고 이는 2010년대 후반기 서울 아파트 가격 폭등 원인으로 지목됐다.

모정환(명지대)은 '공공재개발사업의 저해요인에 관한 연구- 서울특별시를 중심으로' 논문에서 "2015년부터 2019년까지 박원순 시장 재임 시 정비 구역 해제로 인한 신규 아파트 공급 중단에 영향이 서울시 주택 가격의 상승에 원인이 됐을 것으로 판단된다"고 꼬집었다.

박원순 시장의 도시재생과 공급 규제 정책으로 서울시 주택 가격이 급등했다고 판단한 문재인 정부는 2020년 5월 '수도권주택공급 기반 강화 방안'을 발표하며 공공 재개발을 꺼내들었다. 민간이 아닌 공공이 주도하는 재개발을 통해 사업 기간을 줄여 주택 공급을 촉진하겠다는 것이었다.

공공 재개발은 재개발 사업을 촉진해 주택 공급을 늘리되 개발 이익 사유화를 방지하고 투기화를 방지하는 것을 목적으로 추진됐다. 한국토지주택공사(LH)나 서울주택도시개발공사(SH) 등 공기업이 시행자로 공동 또는 단독으로 참여하는 방식이었다.

이 공공 재개발 역시 제대로 추진되지 않았다. 이윤환·황현종(건국대)은 '서울시 신속통합기획의 실효적 개선방안 연구-공공재개발과의 비교를 통한 개선점을 중심으로' 논문에서 "공공기관이 주체가 돼 정비 사업을 추진하므로 해당 지역 주민들의 의견이 적극 반영이 되지 않는 단점이 있다"며 "실제로 일부 공공 재개발로 선정된 후보지에서 진행된 LH의 사업 설명회에서 LH가 소형 면적 위주로 아파트를 배치할 계획을 언급하자 주민들이 이른바 '닭장' 아파트에 반발해 동의 철회 움직임이 일어났다"고 설명했다.

도시재생과 공공 재개발이 병존하는 방식은 박원순 시장이 갑자기 사망하면서 급작스럽게 종료된다. 2021년 4월 보궐선거로 오세훈 서울시장이 복귀하면서 서울 주택 정책은 다시 한 번 격변기를 맞는다. 오세훈 시장은 전임 박원순 시장의 도시 재생 정책을 주거 불안을 일으키는 원인으로 규정하고 재개발·재건축 활성화를 추진했다.

오세훈 시장의 대표적인 재건축·재개발 관련 정책은 신속통합기획이다. 신통기획으로도 불리는 이 사업은 정비 계획 수립 단계에서 서울시가 공공성과 사업성의 균형을 이룬 가이드라인을 제시하고 신속한 사업 추진을 지원한다.

신통기획 핵심은 각종 재개발·재건축 관련 심의를 통합해 정비 사업 기간을 단축하는 것이다. 이 신통기획을 바탕으로 오세훈 시장과 서울시는 현재까지 서울 전역에서 빠른 속도로 재개발·재건축 허가를 내주고 있다.

윤석열 탄핵으로 정권이 교체되자 진보 진영이 이 흐름에 다시 제동을 걸기 시작했다. 이재명 정부는 10·15 부동산 대책으로 오세훈 시장의 신속통합기획에 어깃장을 놓은 셈이 됐다.

서울 전역이 투기과열지구로 지정되면서 주택 구입을 위한 대출이 어려워졌고 재개발·재건축 과정에서 이주를 해야 하는 주민들이 이주비를 마련하지 못하게 된 것이다. 투기과열지구에서는 조합원 지위 양도(전매)까지 제한되면서 분담금을 마련하기 어려운 조합원들의 재정적·심리적 부담 역시 커졌다. 이에 따라 조합 안에서 재개발·재건축 추진 자체에 반대하는 목소리가 커질 수 있는 상황이다. 이 경우 사업 속도가 급속히 낮아질 수 있다.

이처럼 신속통합기획의 기본 취지에 어긋나는 10·15 대책이 발표되자 오세훈 시장은 강하게 반발했다.

오 시장은 지난달 25일 중화동 모아타운 현장을 방문한 자리에서 10·15 대책을 혹평했다. 그는 "(재개발·재건축으로) 이주를 앞두고 있는 단지들의 경우에는 이 문제(이주비 대출 규제)를 풀어주지 않으면 한 치 앞도 나갈 수가 없다"며 "주택 공급하기 위해서 정부나 서울시나 노력을 해야 되는데 공급 자체를 진도가 안 나가게 하는 것은 자가당착이고 모순"이라고 비판했다.

문재인 정부 시절 공공 재개발을 다시 시도하려는 움직임까지 포착되되고 있다. 박원순 시장 시절 서울시 정무부시장을 지낸 진성준 더불어민주당 전 정책위의장은 공공 재개발을 위한 도시 및 주거환경정비법 개정안을 발의했다. LH나 SH 등이 토지 소유자들의 토지나 건축물 소유권을 이전 받아 재개발·재건축 사업을 직접 시행하고 준공 이후에 공급한다는 내용이 법안에 담겼다.

서울 부동산 시장과 아파트를 통한 재테크 자체를 비판적으로 바라보는 여권의 시각 역시 다시 나타나고 있다. 문재인 정부 청와대 민정수석 출신인 조국 조국혁신당 대표는 아예 토지 공개념을 입법화해야 한다며 부동산 시장을 '복마전'으로 규정했다. 조 대표는 지난달 23일 전국당원대회에서 신임 당대표로 선출된 후 수락 연설을 통해 "부동산 시장은 다주택자의 이기심, 투기꾼의 탐욕, 정당과 국회의원의 선거 득표 전략, 민간 기업의 이해득실이 얽힌 복마전"이라고 언급했다.

이 때문에 국무총리실과 문화체육관광부, 국가유산청이 종묘 경관 유지를 이유로 세운4구역 재개발을 반대하는 것 역시 이 같은 오래된 정비 사업 철학 갈등에 따른 것이라는 해석이 나온다.

약 반년 앞으로 다가온 서울시장 선거도 영향을 미치고 있는 것으로 풀이된다. 명태균 의혹과 한강버스 문제 등으로 오세훈 시장을 집중 공격하며 서울시 탈환을 노리는 민주당은 오 시장의 대표 정책인 신속통합기획까지 문제 삼으며 공세 수위를 높이고 있다.

관건은 서울시민의 판단이다. 서울시민은 재개발·재건축을 통해 새 집을 마련하려는 조합원인 동시에 보금자리를 떠나기 싫은 전세 세입자다. 아울러 재개발·재건축을 통해 일반 분양을 받고 임대 주택을 받으려는 사람인 동시에 이사할 여력이 없어 그냥 같은 집에 계속 머물고 싶은 사람이기도 하다. 20년에 걸친 부동산 정책 변화와 이에 따른 우여곡절을 체험했으며 주머니 사정 또한 제각각인 서울시민이 보혁 양측의 부동산 정책 중 어느 쪽을 선호할지가 내년 서울시장 선거 결과에 직접적인 영향을 줄 전망이다.


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