설치법 2월 중 윤곽·교육부 역할 분담 관건
초·중등교육 지방교육청 이양…교육부 축소
"중립적 위원 구성…정치적 외풍도 없어야"
설립 논의 지지부진…"입법 환경 만만찮아"
【서울=뉴시스】고범준 기자 = 23일 오후 서울 중구 시청한화센터 드림홀에서 열린 '우리 교육의 미래와 국가교육위원회 설립에 관한 시민사회 경청회'에서 김진경 국가교육회의 의장 직무대행이 발제를 하고 있다.이번 경청회는 23일 수도권을 시작으로 오는 11월 7일까지 2주간 전국 6개 권역을 순회하며 개최된다. 2018.10.23. [email protected]
【세종=뉴시스】 이연희 기자 = 2019년 올해는 교육정책 의사결정 구조가 바뀌는 원년이 될 예정이다. 중·장기적인 교육정책은 향후 설립할 국가교육위원회에서 담당하고, 초·중등 교육정책에 대한 권한 역시 일선 시도교육청에 이양할 방침이기 때문이다. 국가교육위원회와 교육부, 교육청 간 역할 분담이 체계적으로 이뤄져야만 교육정책이 잡음없이 진행될 수 있을 것으로 전망된다.
유은혜 사회부총리 겸 교육부장관은 지난해 10월 취임사를 통해 올해 국가교육위원회 출범을 약속했다. 또한 "중앙정부가 가진 초중등교육 권한은 체계적으로 계획을 수립해 교육청과 학교로 이양하고, 교육부는 고등-평생-직업교육 영역을 중심으로 기능을 개편해, 발전적으로 전환하겠다"고 밝혔다. 지난 2일 신년사에도 이 내용을 담았다.
하지만 국가교육위원회 설립 논의를 진행 중인 대통령 직속 자문기구 국가교육회의는 아직 명확한 시안을 내놓지 못하고 있다. 여전히 경청회를 통해 각계각층의 의견을 모아 정리하는 단계여서 일각에서는 정부 의지에 의문을 제기하기도 한다. 국가교육위원회의 권한과 역할이 적절하게 정해지지 않으면 '옥상옥' 논란이 불가피하다는 지적도 나온다.
◇위원 정수 11~30명 내로 정해질 듯…교육부와 역할 분담 관건
국가교육회의의 정책연구 결과 국가교육위원회는 부총리급 위상을 가진 대통령 직속 위원회다. 헌법은 아니지만 법제 위원회로 추진 중이기 때문에 어느 정도 독립성을 보장할 계획이다. 위원 정수는 아직 결정되지 않았다. 경청회 과정에서는 11명부터 30명까지 다양한 규모로 제안됐다.
구체적인 형태는 2월쯤 설립 근거를 담은 법에서 윤곽을 드러낼 것으로 보인다. 현재 국회에는 여당인 더불어민주당 박경미 의원과 안민석 의원이 대표발의한 법안과 교육부 폐지를 골자로 한 민주평화당 유성엽 의원의 법안이 각각 계류돼 있다. 국가교육회의는 발의된 법안을 수정할 것인지, 별도 법안을 발의하도록 할 것인지에 대해 아직 결론을 내지 못했다.
국가교육회의 기획단 관계자는 3일 뉴시스에 "아직 여야는 물론 국가교육회의 내에서도 법안에 담길 위원 정수나, 임기, 구성원 수, 조직형태나 역할, 타부처와의 관계설정 등에 대한 의견이 상의해 추가 논의가 필요한 상황"이라고 설명했다.
정책연구 결과 보고서에 따르면 초당적이고 중립적인 위원회 구성을 위해 임기는 정권교체기간보다 긴 6년이 유력하게 검토됐다. 모든 위원이 동시에 교체되는 현상을 방지하기 위해 위원이 사퇴할 경우 새로 임기를 시작하는 방안도 반영될 것으로 보인다. 대통령과 여야의 위원 추천 인원도 법령에 담기게 된다.
반상진 한국교육개발원장은 "초당적·중립적 위원 구성을 위해 여야 추천 동수 원칙을 살리는 게 맞다. 그러나 합의제가 만장일치로 가면 문제가 생기기 쉽다. 국가교육위원회에 첨예한 이해관계가 생기고 당파적인 내용이 개입되면 제대로 방향을 설정하기 어려워진다"며 "학계에서는 전문가 위주로 가야 한다고 본다. 당파적 요소가 개입될 경우 현재 방송통신위원회와 같은 구조적 문제점을 안게 될 우려가 있다"고 지적했다.
실제 지난 2008년 설립된 방송통신위원회는 외부로부터 영향을 받지 않는 독립기구를 목표로 출범했으나 공영방송 지배구조에 개입하는 등 정치적 외풍으로부터 자유롭지 못하다는 비판을 받아왔다.
국가교육위원회와 교육부의 역할 분담도 관건이다. 기존에는 교육정책을 모두 교육부가 기획해온 만큼 역할 분담이 제대로 되지 않을 경우 걸핏하면 교육정책 결정 권한을 두고 줄다리기를 벌이기 쉽고, 업무 중복과 비효율이 발생할 수 있다.
현재까지는 국가교육위원회가 일부 정책에 대한 중장기적 방향과 비전을 제시하고, 교육부가 단기적인 정책 기획과 집행을 담당하는 방안이 유력하게 검토되고 있다.
실제 소관업무도 관심사항이다. 한 예로 지난해 10월 23일 첫 경청회에서는 대학입학시험제도가 국가교육위원회 소관이 될 것인지에 관심이 집중됐다. 예측가능성을 높일 수 있도록 국가교육위원회가 담당해야 한다는 의견이 다수였다.
그러나 국가교육회의는 국가교육위원회가 적어도 10년 이상의 장기 계획을 짤 것이라는 말한다. 현행 3년 주기로 개편되는 대입제도는 교육부가 관할할 가능성이 높다는 얘기다.
한국교원단체총연합회(교총) 김동석 정책본부장은 "2023년까지 대입개편 방향은 공론화 과정을 거쳐 정해졌는데, 차기나 차차기 대입제도와 그것을 근간으로 한 교육제도와 수업과정, 학생평가 등은 장기적인 계획이 필요하다. 이는 국민 정서가 담겨야 하는 만큼 국가교육위원회가 담당할 필요는 있다"면서 "대신 교육부는 현장 수용성을 위해 대입제도 전반을 책임지는 형태가 현실적"이라고 말했다.
◇지방에 권한 이양…국가 책임과 균형 이뤄야
초·중등교육은 교육부의 권한을 일선 교육청에 대폭 이양할 예정이다. 문재인 정부 출범 첫 해였던 2017년에는 17개 시·도 교육청이 자체적으로 쓸 수 있는 예산을 4000억원 정도 늘리기로 했고, 교육청이 과장급 이상 인사를 단행할 때 교육부 장관의 승인을 받지 않도록 하는 등 예산과 인사권을 일부 이양했다.
당장 논의 중인 사항은 교육 지방분권 특별법 제정이다. 교육부와 시도교육청이 참여하는 교육자치정책협의회는 지방분권 특별법에 교육감이 아닌 교육부장관의 사무를 나열하고 이외의 업무는 교육감이 담당하도록 하자는 게 골자다. 현행 지방교육자치에 관한 법률(교육자치법)은 교육감의 관장사무가 나열돼 있고 이외의 사무는 교육부장관이 담당하도록 돼 있다.
구체적으로 이관을 논의 중인 권한 중 하나는 교육부 동의 없이 외국어고와 자립형사립고 등을 지정·취소 할 수 있는 권한이다. 또 ▲교육과정 강화 및 편성권 ▲교원 대상 연수 ▲교육장 및 국장급 이상 지방교육공무원 징계권 등 시도교육청에 이양 ▲학교생활기록부·교원평가제도·학교폭력제도 개선 ▲연구학교 및 연구대회 개선 권한 시도교육청에 이양 하는 방안 등이 논의되고 있다.
교총 김동석 본부장은 "벌써부터 일부 교육감이 교사-자녀 학생 상피제나 시험출제공간에 폐쇄회로(CC)TV 설치 거부를 선언하는 등 공정성을 위해 국가 차원에서 일관성을 갖춰야 할 정책에 보조를 맞추지 않고 있다"며 "입시 등 어느 정도 일관성을 갖고 추진해야 하는 정책은 교육부가 책임과 권한을 가져야 한다고 본다"고 말했다.
그러면서 "지금까지 교육정책의 머리가 너무 커서 문제였는데, 중간 '복부' 역할의 교육청 권한이 너무 비대해져도 문제가 생긴다"며 "팔과 다리인 일선학교에도 충분히 자율적으로 학교와 수업을 운영할 수 있도록 하는 것도 중요하다"고 말했다.
◇정부 의지 충분한가…설립법 통과부터 난망
국가교육회의 내에선 올해 2월에 법률안이 나오면 국가교육위원회 출범까지 6개월여가 걸릴 것으로 보고 있다.
하지만 입법과 조직구성까지 갈 길이 먼데도 국가교육위원회 설립 논의는 생각보다 더디다. 지난해 11월 초까지 국가교육위원회 설립을 위한 지역별 경청회가 진행된 후 이렇다 할 진전이 없다.
지난 19일 출범한 2기 국가교육회의의 김진경 의장은 국가교육위원회 설립에 집중하겠다고 밝혔으나 본격적인 토론은 시작도 못했다. 국가교육회의 관계자 역시 "본래 지난해 12월쯤 가시화시킬 계획이었지만 지역별 경청회를 거치느라, 또 합의수준이 낮아 더 시간이 필요하게 됐다"고 말했다.
이렇다보니 올 해 안에 설립법 통과와 출범 가능성에 대한 회의적인 반응이 나온다. 유치원 3법(유아교육법·사립학교법·학교급식법) 사안에서도 볼 수 있듯 제1야당의 반대로 입법 환경이 녹록치 않은데다, 문재인 대통령 지지율이 떨어질수록 정권이 레임덕을 맞게 돼 공약 달성을 위한 동력 자체가 떨어지기 때문이다.
국가교육위원회 설립 필요성을 주장하며 관련 연구를 해왔던 한국해양대 김용일 교수(교직과)는 "국민들의 선택을 받은 대통령의 공약 사항인 만큼 공약이 달성되기까지 든든한 지원이 뒷받침되고 미비한 사항에 대한 수정과 보완이 이뤄져야 하는데 타이밍이 늦은 측면이 있다"며 "국가교육위원회가 출범하면 교육부는 정책 수립보다는 집행기구 역할을 하게 되는 만큼 권한이 줄어들게 된다. 교육부 관료들이 반대해 돕지 않거나 방해하는 경우 좌초되기 쉽다"고 말했다.
김 교수는 "국가교육위원회의 설립 목적 자체가 교육부가 무소불위의 권력을 휘두르며 정치·행정 권한을 독점해온 양상 때문에 현실과 괴리된 정책을 펴는 문제를 해소하기 위한 중요한 장치"라며 "국가교육회의는 이상적인 이야기만 꺼내기 보다는 권력구조 논의를 전면적으로 다뤄야 한다. 이 부분부터 재검토하지 않으면 알맹이 없는 국가교육위원회가 세워지거나 설립 자체가 어려울 수도 있다"고 지적했다.
최충옥 경기대 교육대학원 교수 역시 "국가교육위원회가 정파적 함정에 빠지지 않으려면 반대편을 설득해나가는 것이 중요하다"면서 "국가교육위원회를 둘러싸고 가능한 한 힘 겨루기 양상을 줄여야만 옥상옥 우려를 불식시킬 수 있다. 이를 위해서는 교육정책에 대한 대통령의 의지도 중요하다"고 말했다.
교총 김동석 본부장은 "국가교육위원회 설립 시안이 일단 도출되면 본격적인 교육계 토론을 거쳐 국회 입법과정까지 이어져야 한다"며 "그 과정이 지난하고 힘들기 때문에 국가교육회의에서 조속히 국가교육위원회 권한과 역할 등을 공개 제시해야 한다"고 말했다.
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유은혜 사회부총리 겸 교육부장관은 지난해 10월 취임사를 통해 올해 국가교육위원회 출범을 약속했다. 또한 "중앙정부가 가진 초중등교육 권한은 체계적으로 계획을 수립해 교육청과 학교로 이양하고, 교육부는 고등-평생-직업교육 영역을 중심으로 기능을 개편해, 발전적으로 전환하겠다"고 밝혔다. 지난 2일 신년사에도 이 내용을 담았다.
하지만 국가교육위원회 설립 논의를 진행 중인 대통령 직속 자문기구 국가교육회의는 아직 명확한 시안을 내놓지 못하고 있다. 여전히 경청회를 통해 각계각층의 의견을 모아 정리하는 단계여서 일각에서는 정부 의지에 의문을 제기하기도 한다. 국가교육위원회의 권한과 역할이 적절하게 정해지지 않으면 '옥상옥' 논란이 불가피하다는 지적도 나온다.
◇위원 정수 11~30명 내로 정해질 듯…교육부와 역할 분담 관건
국가교육회의의 정책연구 결과 국가교육위원회는 부총리급 위상을 가진 대통령 직속 위원회다. 헌법은 아니지만 법제 위원회로 추진 중이기 때문에 어느 정도 독립성을 보장할 계획이다. 위원 정수는 아직 결정되지 않았다. 경청회 과정에서는 11명부터 30명까지 다양한 규모로 제안됐다.
구체적인 형태는 2월쯤 설립 근거를 담은 법에서 윤곽을 드러낼 것으로 보인다. 현재 국회에는 여당인 더불어민주당 박경미 의원과 안민석 의원이 대표발의한 법안과 교육부 폐지를 골자로 한 민주평화당 유성엽 의원의 법안이 각각 계류돼 있다. 국가교육회의는 발의된 법안을 수정할 것인지, 별도 법안을 발의하도록 할 것인지에 대해 아직 결론을 내지 못했다.
국가교육회의 기획단 관계자는 3일 뉴시스에 "아직 여야는 물론 국가교육회의 내에서도 법안에 담길 위원 정수나, 임기, 구성원 수, 조직형태나 역할, 타부처와의 관계설정 등에 대한 의견이 상의해 추가 논의가 필요한 상황"이라고 설명했다.
정책연구 결과 보고서에 따르면 초당적이고 중립적인 위원회 구성을 위해 임기는 정권교체기간보다 긴 6년이 유력하게 검토됐다. 모든 위원이 동시에 교체되는 현상을 방지하기 위해 위원이 사퇴할 경우 새로 임기를 시작하는 방안도 반영될 것으로 보인다. 대통령과 여야의 위원 추천 인원도 법령에 담기게 된다.
반상진 한국교육개발원장은 "초당적·중립적 위원 구성을 위해 여야 추천 동수 원칙을 살리는 게 맞다. 그러나 합의제가 만장일치로 가면 문제가 생기기 쉽다. 국가교육위원회에 첨예한 이해관계가 생기고 당파적인 내용이 개입되면 제대로 방향을 설정하기 어려워진다"며 "학계에서는 전문가 위주로 가야 한다고 본다. 당파적 요소가 개입될 경우 현재 방송통신위원회와 같은 구조적 문제점을 안게 될 우려가 있다"고 지적했다.
실제 지난 2008년 설립된 방송통신위원회는 외부로부터 영향을 받지 않는 독립기구를 목표로 출범했으나 공영방송 지배구조에 개입하는 등 정치적 외풍으로부터 자유롭지 못하다는 비판을 받아왔다.
국가교육위원회와 교육부의 역할 분담도 관건이다. 기존에는 교육정책을 모두 교육부가 기획해온 만큼 역할 분담이 제대로 되지 않을 경우 걸핏하면 교육정책 결정 권한을 두고 줄다리기를 벌이기 쉽고, 업무 중복과 비효율이 발생할 수 있다.
현재까지는 국가교육위원회가 일부 정책에 대한 중장기적 방향과 비전을 제시하고, 교육부가 단기적인 정책 기획과 집행을 담당하는 방안이 유력하게 검토되고 있다.
실제 소관업무도 관심사항이다. 한 예로 지난해 10월 23일 첫 경청회에서는 대학입학시험제도가 국가교육위원회 소관이 될 것인지에 관심이 집중됐다. 예측가능성을 높일 수 있도록 국가교육위원회가 담당해야 한다는 의견이 다수였다.
그러나 국가교육회의는 국가교육위원회가 적어도 10년 이상의 장기 계획을 짤 것이라는 말한다. 현행 3년 주기로 개편되는 대입제도는 교육부가 관할할 가능성이 높다는 얘기다.
한국교원단체총연합회(교총) 김동석 정책본부장은 "2023년까지 대입개편 방향은 공론화 과정을 거쳐 정해졌는데, 차기나 차차기 대입제도와 그것을 근간으로 한 교육제도와 수업과정, 학생평가 등은 장기적인 계획이 필요하다. 이는 국민 정서가 담겨야 하는 만큼 국가교육위원회가 담당할 필요는 있다"면서 "대신 교육부는 현장 수용성을 위해 대입제도 전반을 책임지는 형태가 현실적"이라고 말했다.
◇지방에 권한 이양…국가 책임과 균형 이뤄야
초·중등교육은 교육부의 권한을 일선 교육청에 대폭 이양할 예정이다. 문재인 정부 출범 첫 해였던 2017년에는 17개 시·도 교육청이 자체적으로 쓸 수 있는 예산을 4000억원 정도 늘리기로 했고, 교육청이 과장급 이상 인사를 단행할 때 교육부 장관의 승인을 받지 않도록 하는 등 예산과 인사권을 일부 이양했다.
당장 논의 중인 사항은 교육 지방분권 특별법 제정이다. 교육부와 시도교육청이 참여하는 교육자치정책협의회는 지방분권 특별법에 교육감이 아닌 교육부장관의 사무를 나열하고 이외의 업무는 교육감이 담당하도록 하자는 게 골자다. 현행 지방교육자치에 관한 법률(교육자치법)은 교육감의 관장사무가 나열돼 있고 이외의 사무는 교육부장관이 담당하도록 돼 있다.
구체적으로 이관을 논의 중인 권한 중 하나는 교육부 동의 없이 외국어고와 자립형사립고 등을 지정·취소 할 수 있는 권한이다. 또 ▲교육과정 강화 및 편성권 ▲교원 대상 연수 ▲교육장 및 국장급 이상 지방교육공무원 징계권 등 시도교육청에 이양 ▲학교생활기록부·교원평가제도·학교폭력제도 개선 ▲연구학교 및 연구대회 개선 권한 시도교육청에 이양 하는 방안 등이 논의되고 있다.
교총 김동석 본부장은 "벌써부터 일부 교육감이 교사-자녀 학생 상피제나 시험출제공간에 폐쇄회로(CC)TV 설치 거부를 선언하는 등 공정성을 위해 국가 차원에서 일관성을 갖춰야 할 정책에 보조를 맞추지 않고 있다"며 "입시 등 어느 정도 일관성을 갖고 추진해야 하는 정책은 교육부가 책임과 권한을 가져야 한다고 본다"고 말했다.
그러면서 "지금까지 교육정책의 머리가 너무 커서 문제였는데, 중간 '복부' 역할의 교육청 권한이 너무 비대해져도 문제가 생긴다"며 "팔과 다리인 일선학교에도 충분히 자율적으로 학교와 수업을 운영할 수 있도록 하는 것도 중요하다"고 말했다.
◇정부 의지 충분한가…설립법 통과부터 난망
국가교육회의 내에선 올해 2월에 법률안이 나오면 국가교육위원회 출범까지 6개월여가 걸릴 것으로 보고 있다.
하지만 입법과 조직구성까지 갈 길이 먼데도 국가교육위원회 설립 논의는 생각보다 더디다. 지난해 11월 초까지 국가교육위원회 설립을 위한 지역별 경청회가 진행된 후 이렇다 할 진전이 없다.
지난 19일 출범한 2기 국가교육회의의 김진경 의장은 국가교육위원회 설립에 집중하겠다고 밝혔으나 본격적인 토론은 시작도 못했다. 국가교육회의 관계자 역시 "본래 지난해 12월쯤 가시화시킬 계획이었지만 지역별 경청회를 거치느라, 또 합의수준이 낮아 더 시간이 필요하게 됐다"고 말했다.
이렇다보니 올 해 안에 설립법 통과와 출범 가능성에 대한 회의적인 반응이 나온다. 유치원 3법(유아교육법·사립학교법·학교급식법) 사안에서도 볼 수 있듯 제1야당의 반대로 입법 환경이 녹록치 않은데다, 문재인 대통령 지지율이 떨어질수록 정권이 레임덕을 맞게 돼 공약 달성을 위한 동력 자체가 떨어지기 때문이다.
국가교육위원회 설립 필요성을 주장하며 관련 연구를 해왔던 한국해양대 김용일 교수(교직과)는 "국민들의 선택을 받은 대통령의 공약 사항인 만큼 공약이 달성되기까지 든든한 지원이 뒷받침되고 미비한 사항에 대한 수정과 보완이 이뤄져야 하는데 타이밍이 늦은 측면이 있다"며 "국가교육위원회가 출범하면 교육부는 정책 수립보다는 집행기구 역할을 하게 되는 만큼 권한이 줄어들게 된다. 교육부 관료들이 반대해 돕지 않거나 방해하는 경우 좌초되기 쉽다"고 말했다.
김 교수는 "국가교육위원회의 설립 목적 자체가 교육부가 무소불위의 권력을 휘두르며 정치·행정 권한을 독점해온 양상 때문에 현실과 괴리된 정책을 펴는 문제를 해소하기 위한 중요한 장치"라며 "국가교육회의는 이상적인 이야기만 꺼내기 보다는 권력구조 논의를 전면적으로 다뤄야 한다. 이 부분부터 재검토하지 않으면 알맹이 없는 국가교육위원회가 세워지거나 설립 자체가 어려울 수도 있다"고 지적했다.
최충옥 경기대 교육대학원 교수 역시 "국가교육위원회가 정파적 함정에 빠지지 않으려면 반대편을 설득해나가는 것이 중요하다"면서 "국가교육위원회를 둘러싸고 가능한 한 힘 겨루기 양상을 줄여야만 옥상옥 우려를 불식시킬 수 있다. 이를 위해서는 교육정책에 대한 대통령의 의지도 중요하다"고 말했다.
교총 김동석 본부장은 "국가교육위원회 설립 시안이 일단 도출되면 본격적인 교육계 토론을 거쳐 국회 입법과정까지 이어져야 한다"며 "그 과정이 지난하고 힘들기 때문에 국가교육회의에서 조속히 국가교육위원회 권한과 역할 등을 공개 제시해야 한다"고 말했다.
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