[일문일답]靑 "국민발안제, 발의요건 국회가 스스로 판단하는 게 바람직"

【서울=뉴시스】김태규 장윤희 기자 = 청와대는 20일 소개한 대통령 개헌안 가운데 국민이 요구하면 법률안을 발의할 수 있는 국민발안제를 신설키로 한 것에 대해 "입법부인 국회가 가진 법률안의 발의권을 국민에게 드리는 것인만큼 어느 정도의 국민이 모여서 요구할 때 발의요건을 갖추도록 하는 문제는 국회가 판단하는 것이 좋겠다는 결론을 내렸다"고 말했다.

 진성준 정무기획비서관은 이날 춘추관에서 대통령 개헌안 관련 브리핑을 열고 기자와의 일문일답에서 '구체적인 발의 요건에 대해 설명해 달라'는 질문에 이렇게 말했다.
 
 조국 민정수석비서관은 "그 수(국민 요청)를 너무 낮게하면 의회민주주의가 흔들리게 되고, 너무 높게 설정하면 실현이 불가능한 제도"라며 "따라서 그 자체는 국회에서 논의할 사안이라고 생각한다"고 말했다.

 이날 헌법 전문과 국민 기본권에 해당하는 대통령 개헌안 브리핑에는 조 수석과 진 비서관, 김형연 법무비서관이 함께했다.

 다음은 조국 수석, 진성준 정무기획비서관, 김형연 법무비서관과의 일문일답.

 - 이미 헌법에 근로자의 노동3권이 보장이 돼 있다. 이번에 '노동자가 노동조건의 개선과 권익보호를 위해 단체행동권을 가진다는 점을 명확히 한다'는 것의 의미에 대해 설명해 달라. 또 현행 형사소송법이 개정전까지는 유효하다 했는데, 개정 후 경찰이 영장청구권을 가지는 상황도 예상할 수 있는가.

 (조국) "먼저 두 번째 문제의 경우 헌법에서 검찰의 영장청구권 조항이 삭제돼도 현행 형사소송법은 여전히 합헌이다. 그 소송법에 영장 청구 주체를 누구로 할 것인가의 문제는 국회의 몫이다. 국회 사법개혁특별위원회 내부에서 논의가 될 것으로 예상한다. 헌법에서 검사의 영장청구권이 유지가 되면 그 논의 자체가 불가능하지만 삭제가 되면 논의는 개시될 것이다. 개정된다면 주체는 바뀔 것이다. 그 전까지는 현행 형사소송법이 유지된다.

 (김형연) "현행 헌법은 근로자의 노동3권을 행사하는 목적은 근로조건 향상을 위한 것에 한정돼 있다. 그러나 근로자의 근로 조건이라는 것이 기업에 국한 돼 있는 경우도 있지만 초기업적인 조건에 결정되는 경우도 있다는 점을 감안했다. 조금 더 현행 헌법보다 목적의 범위를 확대해서 '노동조건의 개선과 그 권익의 보호'라는 것으로 목적 범위를 확대했다."

 (조국) "구체적으로 말씀드리면 현행 헌법과 판례에 따르면 임금 인상을 위한 단체행동권은 문제가 없다. 그러나 정리해고를 반대한다고 할 경우, 현행 판례에 따라서 불법화 되는 경우가 많이 있다. 정리해고는 현재 노동자들의 생존의 근본을 흔드는 것인데 거기에 대해서 불법이라는 결론이 나기 때문에 단체 행동 범위를 일정하게 확대했다고 보면된다."

 - 발표문 전문에 사회적 가치로 자치분권, 지역간 균형발전 관련 문항들을 어떻게 구체적으로 조문에 담아냈는지 소개해달라.

 (진성준) "구체적 조문은 정리중이지만 '자치와 분권을 강화하고'라는 어휘가 전문에 포함되게 된다. '자연과의 공존 속에서 우리들과 미래세대의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서'라고 해서, 자연과 공존한다고 하는 자연보호, 환경보호의 의미를 삽입하도록 결정했다.

 -기본권의 주체를 국민에서 사람으로 확대한다고 했다. 국민에서 사람으로 확대하면 이 헌법 조항에 따라서 외국인들이 실제로 받게되는 현실적 혜택은 어떤 게 있을 것이라고 기대하나. 일부 뒤에 재산권 등에 제한을 둔 이유는 무엇인가.

 (조국) "두 번째 문제가 더 쉬울 것 같다. '사람이냐 국민이냐'의 문제의 경우, 물론 조항 하나하나를 따져야 하지만 크게 보면 국민이라고 하면 국적이 있는 사람이다. 사람이라고 하면 대한민국 국적이 아니라 해도 우리나라에는 '무수한 외국인, 무국적자, 망명자'를 모두 포함한 것이다. 우선 개념 정리를 한다. 여전히 국민으로 주체를 한정한 경우는 국민의 경우에 있어서 사회보장과 사회권이라 하면 국가가 나서서 그 분들의 권리를 돈을 써서 보장해줘야 할 경우가 있다. 그런 경우 국민이 아닌 경우라면 곤란하다고 봤다. 국적에 관계없이 외국이든, 망명자든 그 분의 종교의 자유, 양심의 자유는 국가의 돈이 안 드는 문제다. 어느나라 사람이든 어느나라에 가든 사람으로서 무조건 존중돼야 할 천부인권이 있다. 말 그대로 하늘이 준 권리이고, 국가 이전에 존재했던 권리가 있다는 것이다. 맞지 않을 권리, 고문받지 않을 권리 등은 외국 헌법의 입법 예를 보더라도 'we, people'이라고 돼 있다. 즉 국민과 사람을 구분하는 것들은 민주주의 헌법의 기본적 틀이다."

-관련해서 교육과 의료의 권리를 사회권적 기본권으로 규정했다. 이주 노동자나 불법 체류자들에 적용을 안 되게 한 것 같다. 그런 부분은 보편적인 인권과 기본권에 포함시키려고 생각 안했나.

 (김형연) "이번에 기본권 주체를 어떤 기본권은 사람으로, 어떤 기본권은 국민으로 할지에 대해 많은 고민이 있었다. 이번에 처음 시도되는 것이기 때문에 우선 헌재에서 인간의 권리로 인정 돼왔던 부분은 우선적으로 사람의 권리로 바꿨을 뿐이다. 주체가 국민으로 돼 있어도 헌재에서 얼마든지 사람으로 해석이 될 여지가 있다. 법률에 의해서 외국인들의 권익을 보호할 수 있는 장치는 얼마든지 마련할 수 있다.

-국민헌법자문특위에서 자문안을 보고할 때 토지와 관련 특수성을 인정하고 토지와 관련된 사회 경제적 불평등을 해소하는 국가의 의무를 닮을 것을 권고한 것으로 안다.

 (조국) "오늘 분야가 아니라 내일 경제·질서 분야에서 배치될 것이다."

 -'노사 대등 결정의 원칙'이란 개념을 설명해 달라. 또 국민발안제, 국민소환제가 신설됐는데 구체적 요건과 절차는 어떻게 되는지 말씀해달라.

  (김형연) "노사가 대등한 조건 하에서 교섭을 해야 한다는 것은 우리 현행 노동 관련법에 입법이 돼 있는 것을 헌법으로 격상 시키는 것이다. 자명한 이치를 헌법화 하는 것이다."

 (진성준) "국민소환과 국민발안의 구체적 조건과 요건은 국회가 논의해 법률로 정하도록 하는 것이 바람직하다는 결론에 이르렀다. 이것이 국회의원 직을 국민이 직접 박탈하는 것에 해당하기 때문에, 그것은 국회의원 스스로가 '이런 정도라면 따를 수 있다', '수용할 수 있겠다'는 기준을 마련하면 좋겠다는 판단이었다. 국민발안 역시 입법부인 국회가 가진 법률안 발의권을 국민에게 드리는 것인 만큼 어느 정도 국민이 모여서 요구할 때 발의요건을 갖추도록 할 것인가 하는 문제 역시 국회가 판단하는 것이 좋겠다는 결론에 이르렀다. 따라서 법률로 정하게 될 것이다.

 (조국) "그 수를 너무 낮게하게 되면 의회민주주의가 흔들리게 되고, 너무 높게 설정하게 되면 실현이 불가능한 제도가 된다. 그래서 그 자체는 국회에서 논의할 사안이라고 생각한다."

 -용어가 어렵다. '선거권, 공무담임권, 참정권, 규정형식을 변경하여 법률에 따른 기본권 형성 범위를 축소하여 해당 기본권의 보장을 강화한다'는 말이 무슨 뜻인가 자세히 설명해 달라.

 (조국) "매우 중요한 문제인데 풀어서 설명하기 어려워 일단 발표문에는 법률용어를 썼다. 그 설명에 대해서는 김 비서관이 설명하겠다."

 (김형연) "알기 쉽게 제가 현행 헌법 규정을 읽어드리겠다. 현행 헌법 제24조에는 '모든 국민은 법률이 정하는 바에 의해 선거권을 가진다', 제25조는 '모든 국민은 법률의 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다', 제26조는 '모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관에 문서로 청원할 권리를 가진다'라고 명시하고 있다. 이런 규정 형식을 각각 다음과 같이 개선하겠다는 것이다. '모든 국민은 선거권을 가진다. 선거권 행사의 요건과 절차 등 구체적인 사항은 법률로 정한다', '모든 국민은 공무담임권을 가진다. 구체적 사항은 법률로 정한다' , '모든 국민은 국가기관에 청원할 권리를 가진다. 구체적 사항은 벌률로 정한다' 등 이렇게 바꿨다는 것이다. 이것을 바꾼 의미는 기존의 규정형식에 있어서는 입법 국회에 기본권을 어떤 내용으로 형성할 것인가에 대해서 백지위임을 한 것이다. 개선된 헌법은 백지위윔이 아니라 한정된 위임을 한 것이다. 그러므로 국회 입법재량권을 축소하고, 국민의 기본권을 강화하겠다는 것이다."

 (조국) "어려워 보일 수 있다. 국문적으로는 같은 말로 느껴질 수 있는데, 법적으로는 두 개의 표현이 다른 의미를 갖는다. 그것을 강조하는 것이다."

 (진성준) "거기에 더해 우리 헌법 116조는 '선거운동은 각급 선관위 관리하에 법률이 정하는 범위 안에서 한다'로 되어 있는데 누구든 자유롭게 선거운동을 할 수 있다. 다만 후보자간 공정한 기회를 보장하기 위해서 필요한 경우에 한하여 법률로 제한할 수 있다'고 바꾸고자 한다. 이렇게 되면 국민 참정권도 획기적 신장될 것으로 본다."

 (김형연) 덧붙여 말씀드리겠다. 보도자료 기재 안함. 현행 내용을 개선한 내용이 몇 개 더 있다. 먼저 현재 형사 피고인에 한해 국선 변호인 선임권이 인정됐던 것을 형사 피의자로까지 확대했다. 두 번째로는 체포 구속시 고지 내용으로 현행 헌법에서는 체포구속 이유와 변호인 선임권만을 고지하게 했지만 거기에 더해서 진술거부권도 고지하도록 미란다 원칙을 강화했다. 세 번째는 현재는 비상계엄 뿐 아니라 군 형법상 일정한 범죄를 저지른 경우에도 일반국민이 군사재판을 받도록 돼 있는데 원칙적으로 일반국민은 군사재판을 받지 않는 것으로 개선했다. 네 번째 현재는 의무교육 대상에 보호하고 있는 자녀만 돼 있는데, 거기에 더해서 자녀 뿐만아니라 자녀가 아닌 아동도 보호하고 있는 경우도 있기 때문에 '보호아동'을 추가했다. 다섯 번째는 국민참여 재판의 헌법적 근거를 부여하기 위해 현행 헌법이 '법관에 의해 재판을 받을 권리'라고 표현 돼 있던 것을 '법원에 의한 재판을 받을 권리'라고 개선했다.

 (조국) "법관에서 법원으로 단어를 바꾼 의미를 설명해달라."

 (김형연) "기존에 '법관에 의한 재판받을 권리'라고 하다보니, 미국에서 인정하고 있는 배심 재판이 우리나라서는 헌법적으로 불가능하게 됐다. 그래서 결국은 배심원의 결정에 대해 권고효력만 주는 국민참여 재판 형식으로 돼 왔다. 앞으로는  미국식 배심재판으로까지 발전할 수 있는 여지를 남겨두기 위해서 법원에 의해 재판 받을 권리로 변경했다.
 
 (조국) "법관이라고 하면 직업판사만을 의미하는 것인데, 법원이라고 하면 법원 안에 사법기능을 갖는 곳의 판사 외에 보통시민이 들어갈 수 있도록 헌법화하는 것이다. 현재는 국민참여재판이 있지만 배심원들의 결정은 '귀속적 효력'이 아라 '권고적 효력'만 가게 된다. 그것들을 강화할 수 있도록 해서 독일식 '참심제', 미국식 '배심제' 어떤 경우든 강한 힘을 가질 수 있도록 헌법적 근거를 마련한 것이다."

 -정보기본권 신설의 경우 막연한 부분이 있는 것 같다. '알권리 및 자기정보통제권을 명시하고'라고 돼 있다. 알권리라는 것을 헌법상 처음으로 용어를 명시하겠다는 것인가. 또 알권리와 자기정보통제권이 상충되는 가치인 것 같다. 동시에 강화하겠다는 의미인 건가.

 (김형연) "알권리와 자기정보접근통제권은 흔히 큰 정보 기본권이라는 범주 내에 들어가 있는 권리다. 이 권리는 사실상 헌재에 의해서 헌법상 권리로 인정돼 오던 것을 헌법상 명문으로 인정하게 된 것이다. 알권리도 헌재에서 인정되고 있는 권리다. 헌법상 여러 규정에 의해 도출된 권리로 인정하고 있다."
 
-향후 국민이 국민의 일환으로 두 가지 권리를 행사할 경우 어떻게 되나.
 
 (조국) "알권리는 나의 정보가 아니라 자기 바깥에 있는 것도 내가 알 수 있는 권리다. 자기정보는 나에 대한 통제는 내가 줄 수 있다는 말이다. 자신의 의사에 반하지 않게 공개되는 것을 막을 수 있다는 것이다. 두 개는 다른 것이다."

 -국민들이 구체적으로 어떻게 자기정보통제권을 활용할 수 있나.

  (조국) "구체적인 것은 법률에 맡겨지겠다. 이런 것들이 헌법적 권리라고 확인되면 구체화하는 것은 법률에 맡겨질 것이다. 헌법에서 하나하나 자기정보통제권의 범위를 규정하고 있지 않다."

 -전문에서 촛불혁명이 빠지는 이유로 자문특위에서는 역사의 평가가 필요한 것으로 본다는 관계자의 설명이 있었다. 자료에는 현재 진행형이라서 포함시키지 않았다고 나와 있다. 자문안의 설명과 어떻게 다른가.

 (조국) "크게 봐서 차이 없다고 생각한다. 두 의견이 차이가 있는 것은 아니다.  역사적 평가라는 것은 통상 가장 가까운 것이 6·10항쟁인데, 그 정도의 평가가 있어야지 헌법에 들어가기 마련이라고 보고 있다. 진행형이라는 말은 촛불시민혁명 자체의 정신이 지금도 계속 우리 사회의 바탕에 있고 문재인 정부 역시 그 정신을 구현할 책임을 지고 있다는 의미기 때문에 두 말은 다르지 않다고 생각한다."

 -생명권은 어떤 맥락에서 도입이 된 것이고, 어디까지 포함하는 개념인지 구체화 해달라. 가령 낙태와 관련된 논쟁도 생명권에 포함될 수 있나.
 
 (김형연) "생명권 역시 헌재에서 현재 현행 헌법상 명문화 돼 있지 않지만 여러 기본권 규정을 종합해서 인정해오는 것을  명문화 한 것뿐이다. 생명권 규정과 낙태 논쟁 관계가 어떻게 되느냐는 것은 법원이나 헌재의 판례를 통해 구체적 의미내용은 확정될 것이다."

 (조국) "낙태의 문제로 말씀드리면 생명권이 헌법에 들어갔다고 해서 자동적으로 낙태가 위헌이거나 합헌은 아니다. 생명권 보호를 어떻게 할 것인가 문제를 둘러싸고 태아 생명 보호를 어떻게 할 것인지, 어느 범위에서 어떤 절차에 할 것인지 문제는 법률에 맡겨지는 것이다. 그 문제는 향후 헌재와 국회에서 마무리 할 것으로 생각한다."

-오늘 첫 발표인데 대통령 포함해서 개헌안 발표까지 얼마나 치열한 논의를 거쳤는지 과정을 설명해줬으면 좋겠다.

 (진성준) "헌법 개정안을 검토하다보니 이것이 정말로 '아 다르고 어 다른 것'이었다. 오늘은 개략적으로 대강을 말씀드렸지만, 헌법 조문안을 구체적으로 들어가야 미세적 차이 때문에 논쟁이 발생하기도 하더라. 대통령을 모시고 정말 치열한 토론을 시간가는 줄 모르고 했다. 나중에는 이렇게 대통령의 시간을 많이 뺐어도 되는가 걱정스러울 정도로 장시간 회의를 했다. 지금까지 3회독 정도 진행했다. 그래서 매우 심도 있는 논의와 토론 있었다는 말씀을 드린다. 기본권 확대하는 문제와 관련해서는  큰 이견이 없었다. 기본권의 주체를 국민에서 사람으로 확대하는 문제에 대해서도 상당한 반대여론이 있는 것으로 알고 있다. 천부인권적 기본권에 대해서는 모든 사람으로 확대해야 한다는 것이 대통령의 확고한 소신이었다. 정부 형태나 권력 구조 문제, 헌법기관 간의 권한을 조정하는 문제에 대해서는 상당한 토론 있었다. 나중에 말씀드릴 기회가 있을 것이다."

-공무원 노동 3권 보장한다는 내용 중에 현역 군인 등 법률로 규정해서 예외로 인정하겠다고 했는데 경찰은 어떻게 되는가.

 (조국) "이 역시 현역 군인을 예로 들었지만, 현역 군인의 경우 할 수 없다는 거 아니겠는가. 여러 공무원 중 현역 군인에 가까운 정도가 어디까지인가는 법률에 위임했다고 보면 된다. 법률에서 어떻게 될 것인가는 여야가 합의해야 하는데 대통령과 야당의 대선공약을 비교해보시면서 판단해봤으면 좋겠다."

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