[제주=뉴시스] 이정민 기자 = 제주특별자치도가 현재 운영 중인 단층제(1도·2행정시) 행정체제를 개편하려 하고 있다. 과거에도 이 같은 움직임이 있었지만, 도지사가 임명하는 행정시장을 주민이 직접 뽑도록 하는 ‘행정시장 직선제’ 수준에 그치다 이번엔 주민투표로 도민 의사를 물어 자치권을 가진 기초자치단체 부활을 시도하고 있다. 국내에서는 ‘아무도 가보지 않은 길’을 가려하는 제주도의 계획에 대해 짚어본다. [편집자주]

제주특별자치도는 2006년 7월 1일 출범했다. 이전까지는 4개 기초자치단체(제주시, 서귀포시, 북제주군, 남제주군)와 1개 광역자치단체(제주도)가 있었지만 특별자치도가 되면서 1도·2행정시(제주시, 서귀포시) 체제가 됐다.

지난 2005년 7월 27일 시행한 행정구조 개편안 선택과 관련해 전국에서 처음 이뤄진 주민투표의 결과다. 국제자유도시의 효율적 추진을 위해 중층제(다층제) 한계 보완을 위해 ‘혁신안’과 ‘점진안’을 두고 주민투표를 했는데 57%가 혁신안을 선택하면서 지금의 행정체제를 가지게 됐다.

제주특별자치도는 다른 광역자치단체와 달리 산하에 기초자치단체를 두지 않고 행정시를 뒀다. 행정시는 시장을 도지사가 임명하고 의회도 없어 자치단체라고 할 수 없다.

제주특별자치도는 기초자치단체가 없는 ‘단층제’ 행정계층 구조를 가진 유일한 자치단체로 자리매김해왔다. 6년이 지난 2012년 7월 1일 세종특별자시가 출범하면서 ‘유일한’ 단층제 자치단체라는 수식어는 사라지게 됐다.

제주특별자치도는 사실 국제자유도시의 원활한 추진과 더불어 지방자치의 다양한 제도적 실험을 위한 시범적인 성격을 가지고 있다. 근본 목적이 지방분권과 규제를 대폭 완화하며 국제자유도시를 건설, 모범적인 지방자치단체를 만들자는 데 있다.

주민에 의한 행정을 추구하며 국방과 외교 등의 사무를 제외한 대부분의 권한이 제주에 이양되면서 제주의 특수성이 반영된 자립형 국제자유도시를 지향한다. 이를 위해 지금까지 수 차례 제도개선을 통해 5200건 이상의 중앙권한이 제주에 이양됐다.

제주는 특별자치도라는 지위를 유지하면서 인구 증가, 방문객 증가, 투자 확대 등으로 지역 성장을 견인하는 성과를 거뒀다. 그 과정에서 ‘자치경찰’이라는 우리나라에서는 생경한 조직이 탄생하기도 했다.

하지만 환경훼손 등의 난개발, 교통 및 주택 관련 인프라 부족 등의 문제를 낳았다. 특히 제도적 차원의 특례가 일부 다른 지방으로 확대되고 전국적인 형평성을 이유로 제주만의 특례 확보가 어려워지면서 ‘특별함’이 사라지는 한계에 부딪쳤다.

게다가 도자사에게 권한이 집중되면서 관료의 권위주의가 심화하고 산북(제주시)과 산남(서귀포시) 지역 불균형 악화, 중앙정부의 지원 감소 등의 문제가 발생했다. 지난해 ‘제주형 행정체제 도입 등을 위한 공론화 추진 연구용역’을 하며 진행한 행정체제 성과평가를 보면 정성적 평가에서 행정 효율성을 제외한 수요 대응성과 지역 균형성, 주민 편의성 및 참여성 등의 행정가치가 상대적으로 낮게 나타났다.

지난해 공무원 인식조사에서도 응답자의 59.8%가, 도민 인식조사에서는 61.4%가 행정체제 개편의 필요성에 ‘찬성’했다. 양 측 모두 도자사의 권한 집중(제왕적 도지사)과 행정시의 자율운영 한계, 도민들의 행정 참여 곤란 초래를 그 이유로 들었다. 도가 지난 2022년 도의회에 보고한 바에 따르면 특별자치도 출범 후 중앙정부로부터 이양 받은 권한 중 활용하지 못한 권한이 전체의 14%인 751건에 달했다.

결국 특별자치도라는 새로운 개념의 행정체제로 인해 지역 성장이라는 성과는 거뒀지만, 부작용을 체감하며 지금의 체제를 개선해야 한다고 느낀 것이다. 18년 동안 이어진 실험은 ‘절반의 성공’에 그친 셈이다.


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