MB 및 정부관계자 '대운하' 염두 4대강 사업 추진
"MB, 방문·설문조사 거부…강제수사권 없어 한계"
"4대강 사업 10여년 흘러…공소·징계시효 지나"
감사원은 4일 이같은 내용을 핵심으로 하는 '4대강 살리기 사업 추진실태 점검 및 성과분석 결과'를 발표했다.
감사원에 따르면 국토부는 제방보강과 소규모 준설로 4대강 사업을 이행하겠다고 보고했지만, 이명박 전 대통령의 지시를 반영한 결과 신규 보 설치 및 수심 6m의 대규모 준설로 계획을 변경한 것으로 나타났다.
감사원은 이러한 내용이 담긴 '4대강 사업 마스터플랜'의 수립 과정이 적절했는지 조사하고자 했으나 "이 전 대통령이 방문조사나 질문조사에 협조하지 않아 대통령 지시의 사유나 근거를 확인하지 못했다"고 밝혔다.
또 "이 전 대통령 행위에서 위법사항이 발견되지 않은 상태에서, 감사에 협조하지 않았다는 사유만으로 고발 조치를 하기는 어렵다고 판단했다"고 설명했다.
이 전 대통령의 지시가 형법상 직권남용(공무원이 권한을 남용해 의무없는 일을 하도록 강요) 혐의에 해당하는지와 관련해서는 "대통령 지시 중 어디까지가 권한인지 아닌지 판단하기 어려웠다"고 말했다.
감사원은 이와 함께 환경부가 '4대강 보 설치로 조류(녹조) 발생 등 수질 오염이 우려된다'고 보고했지만, 대통령실로부터 조류 표현 삼가를 요청하자 이후 보고서에서 조류와 관련된 내용을 삭제하거나 순화했다고 지적했다.
당시 정부 관계자에 대한 수사, 징계 요구가 감사 결과에 담기지 않은 데 대해 "사업을 추진한지 사실상 10여년이 지나 징계시효와 공소시효가 대부분 지났다. 사업을 결정한 국장 이상은 다 퇴직하고 지시에 따라서 업무를 처리한 직원들에 대해 어떤 인사상 불이익을 주라고 하는 것도 형평에 맞지 않는다 생각했다"고 경위를 설명했다.
다음은 남궁기정 국토해양감사국장과의 일문일답.
-보도자료에 따르면 국토부가 '어려움 없이 운하 추진이 가능하다'고 보고했고, 이명박 전 대통령은 처음 시작할 때 운하설계자라 불리는 (한반도대운하TF 팀장의) 용역을 반영하라고 지시했다. 결론적으로 감사원이 보기에 이 전 대통령이 4대강을 대운하라고 생각하고 추진한 걸로 결론을 내린 건가. 또 이 전 대통령이 조사를 거부해서 지시한 근거와 이유를 확인하지 못 했다고 했다. 감사원법상 대통령직무결정 관련 문제가 있었을 것 같다. 수사나 징계에 대한 요구는 왜 없는가.
"4대강 사업이 운하와 관련있느냐에 대해 논란이 많아서 감사원도 할 수 있는 범위 안에서 확인했다. 그러나 이 전 대통령이 감사에 응해주지 않은 어려움이 있었고, 대신 국토부나 당시 대통령실 관계자를 문답 조사했다. 정종환 국토부 장관은 4대강 사업에 대해 이후 정부에서 운하사업을 추진하는 데 지장이 되지 않도록 추진했다고 밝히고 있다. 당시 대통령실 소속 박재완 수석은 문답 조사에서 '대통령이 운하에 관심이 많다'고만 표현했다. 그 정도까지다. 이 전 대통령을 직접 조사하지 못 해 더 이상은 밝히기 어려웠다. 감사원법상 대통령의 직무행위는 직무감찰 대상이 아니다. 그러다보니 이 전 대통령에게 협조 요청을 드렸는데 거부했다. 또 감사원법에 따르면 협조 거부에 대한 형사 처벌 규정이 있어서 검토해봤지만, 이 전 대통령의 위법사항이 발견되지 않은 상태에서 단순히 협조하지 않았다는 사유만으로 고발 조치를 하기는 어렵다고 판단했다. 감사 결과 담당자 징계나 수사 요구가 없는 부분에 대해서는 이 사업이 추진된 지 사실상 거의 10여년이 지났다. 징계시효와 공소시효가 대부분 도과됐다. 사업을 결정한 윗 분들, 국장 이상은 다 퇴직하고 지시에 따라서 업무를 처리한 직원들에 대해 어떤 인사상 불이익을 주라고 하는 것도 형평에 맞지 않는다 생각했다. 징계, 수사 요구 없는 것은 그런 사유 때문이다."
-이 전 대통령은 조사를 못했는데, 이 전 대통령 행위 자체의 위법성이나 혐의성은 전혀 없는가.
"지시 자체가 위법하다고 판단할 수 있는 부분은 없다."
-공소시효, 징계시효 지나서 무의미하지만 파악된 건 있는 건가.
"절차상 하자가 꽤 많이 나와 있다. 그런 절차상 하자는 대부분 실무자들이다. 정책 결정은 국장 이상이지만 다 퇴직했고, 업무를 처리한 실무자만 남아있다. 당시 서기관이나 사무관에 대해서만 (감사 결과를) 인사자료로 활용하도록 하는 건 형평에 맞지 않다 생각했다."
-대통령 지시사항은 직무감찰 대상 아닌데, 그럼에도 이 전 대통령에게 왜 그렇게 했는지 묻는 것 자체가 감사원의 월권행위는 아닌가.
"대통령 지시에 대해 감사를 하려고 했던 것이 월권인지에 대해서도 검토했다. 4대강 사업 결정 과정에 대해서 국민적 의구심이 많이 발생했기 때문에 이 전 대통령에게 이런 일의 의도나 배경을 설명해달라고 한 거지, 대통령을 대상으로 직접 감사식으로 조사하려고 한 건 아니었다."
-수질평가부분에서 COD 기준을 지적했다. COD 기준으로 보 16개 중 1개는 개선됐고, 나머지 악화됐다고 기술돼 있다. 1곳은 개선됐다고 나타났는데 (이런 수질평가 결과가) 4대강 사업의 부작용으로 볼 수 있는가. 녹조와 관련해서 광합성 관련 요인이 언급돼 있다. 낙동강에서는 이외에도 체류 시간 대해서도 영향이 나타났다고 하는데, 낙동강만 보의 영향을 받은 건가.
"COD 기준으로 봤을 때 악화된 게 4대강 사업의 부작용인지 물었다. 분석기관에서도 4대강 사업에 따른 것인지 분석했지만 자료가 부족해 원인을 파악하기는 어렵다고 밝히고 있다. 녹조와 관련해서는 광합성 요인, 체류시간을 얘기하는데 사실 녹조란 게 그렇다. 영양 염류가 풍부해지는 부영양화가 이뤄지고 온도가 맞으면 광합성을 통해 녹조가 발생할 가능성이 상당히 높아진다. 거기다 체류시간이 길어지면 녹조는 더욱 많이 발생하게 된다고 한다. 실제 4대강 사업으로 녹조발생과 직접 인과관계가 있는지 분석했고, 주로 낙동강 중심으로 검토했는데 낙동강은 회귀분석 결과 상당한 인과관계 있는 것으로 분석됐다."
-수자원공사와 관련해서 어떤 법적 검토를 거친 결과 위법하다고 판단하긴 어렵다고 본 건가. 투자 규모로 봤을 때 일반기업으로서는 배임으로 처리 가능할 것 같은데 검토를 한 건가.
"(수자원공사를 통한 재원조달의) 위법성 여부를 말씀드린다. 수자원공사가 4대강 사업에 참여한 것과 관련한 법원 판단이 있었다. 수자원공사의 하천공사 참여는 법적으로 가능하다고 대법원 판결까지 난 사항이라 위법성을 파악하기 어려웠다. 또 배임 여부 대해서도 어느 정도는 검토했다. 당시로 가서 보면, 4대강 사업에 대해서 수자원공사에 일정 부분을 하고, 나중에 손실이 발생하면 보상해준다고 했지 구체적으로 (투자금 지원 규모를) 정하지는 않았다. 관련해서 수자원공사도 이사회라든지 절차는 대부분 거쳤다."
-4대강에 녹조가 늘어난 것이 보를 설치해서인지에 대한 인과관계가 명확하게 나오지 않았고, 낙동강은 확인해보니 체류시간이 길어져서 영향을 미친거라고 보는 게 맞는가.
"체류 시간이 영향을 줬다는 거지 보 때문인지는 분석 결과 상으로는 판단하기 어렵다. (통상) 체류 시간이 길어지면 조류가 더 많이 발생한다. 직접적으로 보 때문이라고 하긴 어려운 부분이 있다."
-녹조와 보 설치의 인과관계는 밝혀지지 않았다고 보면 되는가.
"회귀분석을 통해서 분석했는데 요인(보 설치)하고 결과(녹조 증가)와 상관관계가 상당히 높다. 어느정도 인과관계가 있다는 의미인데 반드시 그게 보 때문이라 하긴 어렵고 체류시간이 영향을 줬다고 보면 될 것 같다."
-경제성 분석 결과 비용 대비 편익 비율이 0.21인데 전혀 경제성 없다는 건가.
"2013~2016년 경제성 성과를 분석했다. 이를 토대로 나머지 46년을 추정한 수치다. 지금 현재로서는 편익이 그렇게 크지 않다고 보면 될 것 같다. 분석기관에서도 현재까지 큰 비가 발생하지 않은 점이 한계라고 하기 때문에 4년 동안 나온 걸로 보면 편익이 크지 않다 판단한 거라 볼 수 있다."
-사업 결정 분야에서 보면 이 전 대통령이 국토부에 4대강 사업 마스터플랜을 지시할 때 자신의 측근인 장석효 한반도대운하연구회 팀장의 용역자료를 플랜에 반영하라고 했다고 나와 있다. 그 용역 자료가 마스터플랜에 어느 정도 반영돼있는지 검토한 건가.
"용역자료를 마스터플랜을 반영해보라고 지시했고 이걸 가지고 여러 번 회의도 했지만, 직접적으로 용역자료를 반영했다고 하기는 어렵다. 다만 화물선을 운영하기 위해서는 수심이 6m 정도 필요하다고 하는데, 그 부분을 이 전 대통령이 계속 지시한다. 그러니까 장석효 팀장의 용역자료를 가지고 했다고 해야 할지, 통 지시로 했다고 해야 할지.
-용역자료에도 수심 6미터 부분이 들어가있는가.
"그렇다"
-녹조 관련해서 낙동강을 대표 사례로 언급. 가장 심각한 사례를 지적한거 같은데 거기에 대해서 한번 설명해줘. 이수 효과 관련해서 물 부족 4% 해소됐고, 본류 주변에서만 사용할수있어서라고, 지류 공사가 더 필요한지?
"수질평가 관련해 낙동강 중심으로 설명을 드렸지만 4대강 전체에 대해서 분석을 했다. 그 내용 전부를 보고서에 실어놨기 때문에 설명은 낙동강 중심으로 했다. 치수, 이수 측면에서는 지류 하천공사를 하면 유리한게 아니냐는 지적이 있다. 현재 감사 단계에서는 지류사업에 대한 계획이 없다. 지류공사 계획이 없는 상태에서 (사업 성과를) 단정적으로 말하기 어렵다. 또 아무래도 지류공사를 한다면 홍수피해 저감효과는 더 있을 걸로 보인다. 다만 사업 효과에 대해 평가를 하고 공사를 해야지 무조건 하면 안 된다고 봤다.
-4차 감사를 했지만 검찰 고발 등 중대한 위법성이 드러나지 않았고, 수질과 관련해서도 4대강과 연관성은 밝히지 못했다는 생각이 든다. 이번 감사로 4대강 사업 논란이 끝날 것이라 보는가.
"4대강 사업 감사를 4번 해서 논란이 종결될 것이냐. 감사원은 그랬으면 하는 생각과 그렇게 되도록 하자는 의지로 감사를 실시했다. 지금 질의응답을 하는 것도 의심사항에 대해 감사원이 할 수 있는 범위 내에서 설명을 드려서 더 이상 논란이 발생하지 않았으면 한다. 나름대로는 최선을 다했고, 각 분야에서 여러 곳에서 의혹을 제기한 부분에 대해서는 되도록이면 파악하려고 노력했다."
-기재부 예비타당성조사와 관련해서 준설과 보 건설에서 예비타당성조사를 면제 받기 위해 시행령을 개정했다. 이게 위법하다고 보기는 어렵다는 게 감사 결과인가.
"위법이라고 판단한단 것이 어디까지인지에 따라서 다르다. 법의 위임에 따라서 시행령으로 하라고 했다면 위법이라 보기 어려운 측면이 있다. 시행령 개정 이후 국회에서 재해예방사업의 경우 예비타당성조사 면제 시 소관 상임위에서 동의를 얻도록 법을 개정했다. 그래서 위법으로 판단하기는 어렵다."
-결국 4대강 사업을 실패라고 규정했을 때 책임이 현장 판단을 무시한 이 전 대통령에게 있는 건지, 아니면 잘못된 지시인 걸 알면서도 무작정 따를 수 밖에 없는 실무 공무원에게 있는건가.
"감사원이 4대강 사업이 실패냐 아니냐 판단하는 것은 어려운 것 같다. 현재까지 나타난 현상에 대해 국토부에서는 대통령 지시사항대로 해봤자 큰 효과가 없다는 생각으로 이 전 대통령에게 몇 차례에 걸쳐 설명했지만 국토부는 대통령이 의지를 가진 사업에 대해서 얘기해봤자 걸림돌로 인식했을 뿐이지 바꿀 수 없다는 생각을 가지고 있었다. 주무부처 장차관과 대통령이 충분히 의사소통을 해서 국책사업 이뤄졌으면 잘 되지 않았을까 하는 생각은 가지고 있다."
-이 전 대통령의 지시 자체를 직권남용으로 볼 수 있는가.
"법률적으로 구체적인 검토를 하지 않았지만 대통령 지시 중 어디까지가 권한인지 아닌지 판단하기 어려웠다."
-4대강 사업을 대운하로 추진하면서 이익을 취하려 한 게 아니냐는 의혹이 제기된 것도 사실인데 이번 감사가 거기까지 가지 못한 아쉬움 있지 않은가.
"대통령이 이렇게 지시한 배경이나 의도를 확인하고자 제가 직접 방문도 했지만 접촉 자체를 거부하니까 강제로 할 수 있는 방법이 없었다. 감사원도 한계가 있었다는 부분을 이해해달라. 강제수사를 할 수 없고, 위법성에 대한 판단도 할 수 없었다."
-이 전 대통령이 이렇게 판단한 근거를 확인하지 못했다고 하는데 감사원이 추정하는 바는 있는가.
"당시 국토부 장관이 이후 정부에서 (운하 사업을) 한다면 지장이 없도록 추진했다고 말했고, 당시 청와대 인사는 대통령이 운하에 관심을 많이 가졌다고 표현하고 있다. 그 외에는 추정하기 어렵다."
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